El Tribunal Supremo ratifica la nulidad del Plan de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel

El Tribunal Supremo ratifica la nulidad del Plan de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel y desestima el recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia del TSJC del día 17 de noviembre de 2022 que anuló el PORN.

El recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por la Asociación de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA) frente al Decreto 76/2018, de 6 de septiembre, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel (PORN de las Marismas).

En esencia, la citada sentencia sustenta su decisión en que el PORN impugnado no se adecúa a las directrices básicas recogidas en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, aprobado por el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, a las que deben sujetarse por imperativo del artículo 17.2 de la Ley 42/2007.

La Sala aprecia que el PORN incurre en un incumplimiento “al menos formal” de la directriz 3.1.2, que establece una zonificación a la que no se ajusta el Plan impugnado. Y en consecuencia afirma que “no se han valorado suficientemente estos recursos desde el punto de vista de su necesidad de protección en función de la riqueza de sus valores naturales”.

Por todo ello, la Sala concluye “que, no sólo formalmente el legislador autonómico se ha apartado deliberadamente de las directrices de ordenación básica para la elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, como se recoge en el actual artículo 17 de la Ley 42/2007 declarado constitucional por la STC 138/2013. Además, es que la metodología escogida y la concreta zonificación a la que se llega en el PORN de 2018 no cumple con los objetivos que persigue y permite un alto grado de subjetividad en su aplicación e impide pueda el grado de protección y la recuperación de los recursos naturales objetivo de su protección”.

El Gobierno de Cantabria alega en su escrito de interposición que la sentencia impugnada ha incurrido en infracción del artículo 2 del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, en relación con los apartados 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, precisando que, a su juicio, las directrices incluidas en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales no resultan de aplicación fuera del ámbito de aplicación de los propios Parques Nacionales, De hecho, incide en que es el Parque de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel no es un parque nacional, sino un parque natural.

En este sentido, después de referirse a los distintos informes técnicos y periciales obrantes en autos, la Sala de instancia acoge el criterio del perito judicial, precisando que “sólo el 16 por ciento de los criterios son de tipo biológico enfocados en la presencia de determinados hábitats y en su respectivo estado de conservación, siendo predominantemente criterios de tipo geomorfológico y topográfico los utilizados. Y es esta descripción la que permite a la Sala concluir la ausencia de consideración suficiente a los valores y recursos naturales dignos de protección”.

Asimismo, el Gobierno de Cantabria alega que la sentencia recurrida incurre en infracción de los artículos 9.3 y 106 de la CE y del artículo 71.2 de la LJCA, en relación con el artículo 17 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al exceso en el ejercicio de la jurisdicción cuando el Tribunal sustituye a la Administración en el ejercicio de facultades discrecionales. Y ello porque está haciendo suya una decisión que no le corresponde, como es la elección de la metodología a aplicar por la Administración para zonificar el ámbito del PORN y poder regular, en consecuencia, los correspondientes usos, y elevando a criterio jurídico determinante de la corrección jurídica la mayor o menor complejidad de esa metodología.

ARCA

La Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA) se opuso al recurso y, en su escrito, alega que cuando el artículo 2 del RD 389/2016 se remite a la Ley 42/2007 y no sólo a los parques nacionales, interpretación que resulta razonable y constitucional.

El colectivo sostiene que el ámbito de la discrecionalidad de la Administración para seleccionar la metodología a utilizar en orden a delimitar la zonificación de los PORN debe quedar circunscrito a la idoneidad, coherencia y congruencia con los valores o recursos naturales que motivaron la declaración del espacio natural para conseguir la utilización racional que exige la Constitución.

Y el Parque Natural de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel constituyen el conjunto de zonas húmedas más importantes para las aves acuáticas del norte de la península ibérica, fundamental para la invernada y migración de numerosas especies; declarada Zona de Protección Especial para las Aves (ZEPA), en virtud de la Directiva 79/409/CEE, e incluida en la Lista de Humedales de Relevancia Internacional del Convenio internacional de Ramsar por albergar regularmente varios miles de aves y acoger a especies que se encuentran amenazadas en su área de distribución europea.

Sin embargo, añaden que la metodología del PORN descansa en un análisis general del territorio basado en rasgos primarios, relacionados básicamente con la génesis geológica que considera condiciona los rasgos geomorfológicos del territorio. Esta metodología sería la adecuada para un parque geológico pero no para uno de los estuarios más relevantes de Europa por ser hábitat natural de especies de avifauna protegidas.

Y concluye que la jurisdicción contenciosa sí puede controlar que la metodología y los criterios utilizados para la zonificación interior de los espacios naturales sean coherentes y congruentes con la situación física que se quiere proteger, pues el ámbito de la discrecionalidad de la Administración queda circunscrito a la posibilidad de adoptar criterios o metodologías igualmente válidas, siempre que guarden la necesaria idoneidad, coherencia y congruencia con los valores o recursos naturales que motivaron la declaración del espacio natural. Por tanto, la sentencia se ha dictado en el ejercido de la potestad jurisdiccional de controlar que la actuación de las Administraciones públicas no vulnere el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad.

Legislación

El artículo 8.1 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre, se señalaba que reglamentariamente se aprobarán por el Gobierno Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales, a las que, en todo caso, deberán ajustarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades Autónomas, dando cumplimiento a este mandato precisamente el artículo 3 antes reproducido.

El precedente no puede ser más claro: el Plan Director que aprueba el Estado para los Parques Nacionales, tanto en el Real Decreto 1803/1999, de 26 de noviembre, como en el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, que sustituye al anterior, contiene directrices que son comunes y se proyectan a todos los Espacios Naturales, con independencia de que formen parte de la Red de Parques Nacionales o no.

Estas directrices, en consecuencia, deben ser respetadas por las Comunidades Autónomas cuando elaboren los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales respecto de aquellos Espacios Naturales sobre los que ostenten competencia, como singularmente ocurre en el caso de la Comunidad Autónoma de Cantabria respecto del Parque Natural de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.

En la sentencia de instancia se destaca, entre las directrices básicas de planificación, las relativas a la zonificación y las contrasta con las utilizadas en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, para llegar a la conclusión de que dichas directrices no han sido respetadas.

En definitiva, para la Sala de instancia el PORN de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel no sólo se aparta formalmente de los criterios recogidos en la directriz relativa a la zonificación (directriz 3.1.2.), del Plan Director de la Red de Parques Nacionales, aprobado por el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, sino que contradice los mandatos de las Directivas comunitarias y de la Ley 42/2007, al utilizar una metodología de zonificación basada en distintas unidades ambientales que se definen principalmente por criterios geomorfológicos ajenos a la consideración de los recursos naturales y en perjuicio de los criterios biológicos, con el consiguiente riesgo de desprotección.